Последняя остановка
"С ноября минувшего года и до сих пор ни один проект планировки в Петербурге согласовать невозможно. Заниматься девелопментом территорий - все равно что ходить по минному полю, на котором ты уже стоишь. Мы можем прийти к полной приостановке градостроительных процессов", - констатировал в беседе с корреспондентом РБК управляющий директор банка ВТБ, вице-президент Гильдии управляющих и девелоперов Александр Ольховский. Как добавил генеральный директор инвестиционно-строительной компании "Петрополь" Марк Лернер, "девелоперы превратились в клуб искателей приключений - любой проект становится авантюрой". "Лично я уже в течение года не беру новых проектов, если они затрагивают центр города", - признается архитектор Никита Явейн.
Ситуация, которую впору назвать градостроительным коллапсом, формально вызвана наложением друг на друга нескольких событий. Во-первых, в июле 2010 года Минкультуры и Минрегион выпустили совместный приказ об утверждении перечня исторических поселений в РФ, к которым был отнесен и Санкт-Петербург. Любая градостроительная деятельность на территории исторического поселения подлежит согласованию с федеральным органом - Росохранкультурой. Во-вторых, Росохранкультуру в качестве отдельного органа как раз упразднили и ввели в состав Минкульта - градостроительная документация исторического поселения, начав поступать на федеральное согласование, застряла вследствие процессов реорганизации. В-третьих, губернатор Валентина Матвиенко попыталась вывести Петербург из упомянутого перечня, а потом отказалась от этого намерения. В-четвертых, в последнее время к городу приковано внимание ЮНЕСКО - в связи с продолжающейся работой по уточнению границ объекта исторического наследия, которая может быть завершена уже в этом году. В итоге не только возникла неописуемая неразбериха, но и обострилась дискуссия по поводу того, что можно и что нельзя строить в городе-памятнике. И в этой дискуссии утверждение «нельзя», то есть охранительная позиция, доминировало настолько, что чиновники перестали брать на себя риск утверждения каких бы то ни было новых проектов - пока страсти не улягутся. Но есть и другая трактовка ситуации.
"Можно считать, что сюжет с Росохранкультурой вызвал новую волну разговоров - и в публичной среде, и в кабинетах власти - о том, что надо все запретить, - рассуждает Александр Ольховский. - А может быть, желание все запретить вызвало к жизни сюжет с Росохранкультурой". Иными словами, дискуссия о том, как сочетать охрану и развитие Петербурга, идет не первый год - и не первый год охранительная позиция в ней доминирует. Александр Ольховский называет эту дискуссию неконструктивной, потому что "по отношению к любому проекту всякий раз присутствует оппозиция, но нет позиции". Как следствие, и градостроительное законодательство Петербурга давно неконструктивно - и в силу запутанности, и ввиду преобладания запретов над возможностями. Добавление новых федеральных ограничений - само по себе не трагичное - переполнив чашу запретов, сделало систему неработающей.
В любом случае, обсуждать надо не последнюю каплю, а то, что заполнило чашу ранее.
Зона без конца
Начало существующему сегодня законодательному регулированию застройки Петербурга было положено в 2005 году принятием нового генерального плана развития города до 2025 года. В конце 2008 - начале 2009 года в силу вступили сразу два связанных с Генпланом документа - закон о правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) и закон о границах зон охраны объектов культурного наследия. ПЗЗ определили функции всех земельных участков на территории города, закрепив за ними возведение только жилых или, например, производственных зданий, в них также указано, в каких объемах возможна реализация той или иной функции. В законе о границах охранных зон перечислены территории, которые считаются "охранными зонами", где невозможно любое новое строительство за исключением регенерации, "зонами регулирования застройки" (возможна только реконструкция), "зонами охраняемого ландшафта" (возможности строительства и реконструкции ограничены). Также в документе перечислены исторически ценные градоформирующие объекты - как отдельные здания, так и планировочная структура кварталов, трассировка дорог, ландшафты, визуальные направления, например перспектива Невского проспекта в сторону Адмиралтейства. Соответственно, новые проекты ни в коем случае не должны нарушать все перечисленные ограничения.
Охранные зоны - самая проблемная часть петербургского градостроительного законодательства. Проблема делится надвое. Во-первых, девелопмент в историческом центре города, находящемся "в зоне", слишком регламентирован. Соблюсти все требования и довести проект в центральной части города до конца могут лишь единичные компании, подчеркивают эксперты. "Основные ограничения для девелоперов при реализации объектов в центре города - высотные, плюс необходимость сохранения фасада, плюс запрет на изменение объемно-пространственной композиции здания и запрет на снос исторических зданий, за исключением аварийных, - поясняет Игорь Кокорев, старший менеджер отдела стратегического консалтинга Knight Frank St.Petersburg. - Имеющиеся ограничения достаточно строгие. Они существенно лимитируют возможности реализации новых проектов и создания эффективных объектов в центре города. Это вынуждает девелоперов искать пути снятия ограничений, например, через признание зданий аварийными". Во-вторых, территория, где введены строгие ограничения, оказалась безграничной - зоны охраны и регулирования, переходя одна в другую, накрыли львиную часть Петербурга. "Принято простое решение не делать ничего нового в радиусе 20 000 гектаров вокруг исторического центра", - скептически отмечает Марк Лернер.
Соответственно, чтобы выйти из градостроительного тупика, необходимо принять эффективные решения хотя бы по этим двум проблемным пунктам.
Спор о границах
Часть экспертов, опрошенных РБК, видят решение в том, чтобы снижать барьеры внутри охранных зон, а границы зон не трогать. "Границы "исторического центра" не следует корректировать. Скорее следует корректировать сами ограничения на развитие объектов в "историческом центре, - считает Игорь Кокорев. - Для того чтобы центр города развивался, но при этом его сформировавшийся архитектурный облик не искажался, необходимо сохранение фасадов и силуэтов зданий. В то же время жесткие ограничения настолько усложняют девелопмент, что вынуждают искать окольные способы реализации эффективного проекта. В конечном счете, как показывает практика, такие способы находятся. И результат, с точки зрения сохранения городской среды, может оказаться хуже, чем при более свободных правилах, но максимально строгом их исполнении".
К этому мнению близка позиция Марка Лернера. "Не столь важна площадь покрытия зон, сколько правила игры на этой площади", - считает он. По словам девелопера, "жаркие споры о границах ведутся только потому, что если тебя зацепило той или иной зоной - это практически приговор проекту. А так быть, конечно, не должно. В самом центре главной охранной зоны я знаю пустыри, на которых воют собаки. С какой целью мы охраняем эти пустыри от инвесторов?"
Другая группа экспертов подчеркивает, что изначальный смысл зон охраны - защитить уникальные архитектурные ансамбли исторического центра, не менее и не более того. И ровно к этому смыслу надлежит вернуться. "По моему мнению, охранная зона должна быть одна, совпадающая с историческими границами старого Петербурга в общепринятом понимании, - говорит Александр Ольховский. - А за границами этой территории нужно говорить не об охранных зонах, а об охране отдельных объектов, представляющих несомненную ценность. И подавляющее большинство так называемых вновь выявленных памятников архитектуры из списка охраняемых объектов надо исключить". "Я не архитектор, но, проектируя в Петербурге, интуитивно понимаю, что исторический центр кончается за Обводным каналом, - считает генеральный директор ЗАО "Институт "Стройпроект"" Алексей Журбин. - На значительной части Петроградской стороны, Васильевского острова, на Охте и других территориях, прилегающих к исторической застройке, я бы разрешил новое строительство и новые архитектурные формы. Иначе какие архитектурные и инженерные решения мы оставим Петербургу от XXI века?"
При условии, что площадь центра будет строго ограничена, правила работы на ней могут не только оставаться строгими, но даже ужесточаться. "Одно из дискуссионных решений может заключаться в том, чтобы на 5-15 ближайших лет прекратить строительство в историческом центре и ограничиться реконструкцией, - предлагает Александр Ольховский. - Это, во-первых, снимет остроту споров вокруг охраны памятников и, во-вторых, сделает инвестиционный поток управляемым. Деньги будут направлены в освоение депрессивных зон и в сохранение действительно ценных памятников, которым грозит разрушение".
Наконец, еще одна позиция заключается в том, что нужно корректировать и площадь охранных зон, и регламенты работы в их границах, но делать и то и другое без революционного наскока. "Тема охранных зон вызывает во мне два противоположных чувства, - рассуждает генеральный директор Hansa SPb Development Олег Барков. - Как предприниматель, я хочу максимальных возможностей для реализации новых проектов и считаю число запретов на пути девелопмента в Петербурге чрезмерным. Как гражданин, я выступаю за самые строгие запреты, поскольку четко вижу, что коммерческие интересы, если дать им волю, не оставят от старого города камня на камне - к сожалению, в прямом смысле. И ближайшая задача Петербурга - поиск точки динамического равновесия между этими позициями. Диалог о корректировке градостроительного законодательства нужно продолжать и доводить его до разумного результата, которым станут эволюционные изменения и ни в коем случае не революция. Нужна очень вдумчивая корректировка границ охранных зон и вдумчивый пересмотр требований к реализации проектов внутри основной охранной зоны, то есть в историческом центре. Если не расширить возможности инвесторов при реновации охраняемых объектов и работе в историческом центре, то многие памятники разрушатся в самой близкой перспективе. Я уж не говорю об огромной так называемой рядовой застройке. Тем не менее ограничения для инвесторов, работающих в центре Петербурга, должны оставаться весьма жесткими".
Придется принимать решения
Эксперты делают важное добавление: не надо надеяться, что улучшенные регламенты решат все проблемы. "Можно все построить по регламенту и получить ужасающий результат, - говорит Олег Барков. - Пример - "Стокманн" на Невском проспекте. За такой результат я бы ставил к стенке, как говорили в прежние времена. А ведь все градостроительные ограничения соблюдены. Наоборот, проект "Охта-Центра" нарушал регламенты, но был бы крайне полезен городу, нравился многим рядовым горожанам, и очень жаль, что принято то решение, которое принято. Помимо скорректированных регламентов, нужны индивидуальные решения в отношении знаковых проектов. Пример "Охта-Центра" - возвращаясь к охранным зонам - также показал, что в районах, прилегающих к исторической застройке, должны быть установлены гораздо более гибкие правила, чем внутри основных охранных зон. Это огромные территории, находящиеся в ожидании энергичного девелопмента, и нужно позволить инвесторам вдохнуть в них новую жизнь".
Есть законы, а есть правоприменение. Вместе они составляют правила игры, которые, по словам Александра Ольховского, "должны быть не легкими в исполнении, но прозрачными, не противоречивыми и логичными, чего сейчас не наблюдается". Практически это означает, что корректировке подлежит как градостроительное законодательство Петербурга, так и процедура рассмотрения отдельных девелоперских проектов. То, что во всех спорных случаях рассмотрение заканчивается запретом (или такими дополнительными требованиями к инвестору, которые фактически равны запрету), девелоперы называют уходом от принятия решений. "Судьба проекта должна решаться открыто, публично, с профессиональной аргументацией и с возможностью подать в суд на принятое органами власти и градсоветом решения", - считает Марк Лернер.
Цена закрученных гаек
Девелоперы и консультанты не подсчитывали убытки Петербурга вследствие противоречий и лишних запретов, содержащихся в градостроительном законодательстве. Но, по словам Марка Лернера, "нереализованных проектов - тьмы и тьмы". Он считает, что город потерял сотни проектов и миллионы квадратных метров недвижимости, которая могла бы быть построена, но ее инвесторы не смогли пройти "минное поле". "Три миллиона квадратных метров потеряно, или пять, сказать не могу, но точно более миллиона", - заключает он.
По мнению Игоря Кокорева, город теряет инвестиции скорее косвенно. "В местах, наиболее привлекательных для создания объектов жилой и коммерческой недвижимости, охранные правила очень строгие, но при этом делается недостаточно для создания привлекательных и готовых к развитию территорий непосредственно у исторического центра, - отмечает он. - Реализация таких проектов инвесторами часто буксует, хотя потенциальное количество территорий под развитие и их инвестиционная емкость весьма велики". Также, как считает Кокорев, город понес потери ввиду того, "что не взял на себя ответственность по реализации проекта Сити вне исторического центра, как это было, например, в Париже или Москве".
Елена Кром, Ирина Лапеченкова