Вопрос регулирования тарифов ЖКХ – ключевой
На днях президент России Владимир Путин назвал вакханалией ситуацию с тарифами на ЖКХ и потребовал навести порядок. О том, что планируется сделать с тарифами, а также о том, что происходит сейчас RBC daily рассказывает директор департамента строительства и ЖКХ Минрегионразвития Леонид Чернышов.
– Вы согласны с Минэкономразвития в том, что рост тарифов на ЖКХ вносит основной вклад в инфляцию?
– Вопрос регулирования тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства в условиях перехода к предъявлению населению экономически обоснованной стоимости этих услуг является ключевым не только для обеспечения устойчивого функционирования коммунальных предприятий, но и для экономики в целом. И здесь нельзя не согласиться с тем, что рост цен и тарифов на услуги ЖКХ оказывает непосредственное влияние на инфляционные процессы. На рост величины платежа потребителя жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) влияет и инфляционная составляющая, ведущая к росту тарифов, и увеличение оплаты ЖКУ населением от уровня экономически обоснованного тарифа. Ведь когда населению предъявлялась к оплате только часть (35–60%) экономически обоснованных тарифов, остальные средства должны были дотироваться из бюджета предприятиям ЖКХ. В среднем начиная с 1993 г. ежегодно бюджет недоплачивал коммунальным предприятиям около 70 млрд руб.
Таким образом, сложившаяся в эти годы система недофинансирования жилищно-коммунального хозяйства длительное время являлась своеобразным демпфером, сдерживающим инфляционные процессы в экономике. Подобная практика была возможна, потому что деньги перечислялись предприятиям. Переходя к 100%-ной оплате населением услуг ЖКХ и внедряя адресную социальную поддержку населения по оплате ЖКУ путем "передачи" средств поддержки гражданам, государство лишает себя сдерживающего инфляцию инструмента.
– В каком состоянии находится ЖКХ сегодня?
– Жилищно-коммунальное хозяйство испытывает острую потребность в обновлении основных фондов. Четверть из них отслужили свой срок: потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Более половины из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений перегружены, требуют срочной реконструкции. Обострилась проблема обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества в достаточном количестве. Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых зачастую в 2-3 раза выше, чем затраты на их предотвращение. Более половины из общего количества аварий на водопроводно-канализационных сетях происходят по причинам их ветхости. Дальнейшее увеличение износа сетей и сооружений приведет к значительному увеличению количества аварий. Все это усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности.
– В чем же проблема коммунального хозяйства?
– Проблема в том, что все, чем располагает российское ЖКХ, создавалось в условиях индустриального строительства за счет централизованных финансовых средств госкапвложений. Тогда предполагалось, что и модернизироваться вся эта инженерная инфраструктура и жилье будут также за счет государства, которое предусмотрит в бюджете средства и в плановом порядке проведет необходимые работы. Однако с переходом страны к рыночным условиям хозяйствования институт госкапвложений для нужд ЖКХ утратил свое прежнее значение. С 1992 г. мы постоянно ужимаем ресурсы, выделяемые коммунальному хозяйству из федерального бюджета на капитальное строительство. Более того, в соответствии с существующим законодательством с 2006 г. ресурсы на эти цели не будут предусмотрены и на региональном уровне: вопросы ЖКХ отнесены к исключительной компетенции местного самоуправления.
– Вы считаете, что надвигается инфраструктурный кризис?
– Системный кризис уже начался. Не нужно ждать потрясений, надо понимать, что кризис не может быть обвальным и одновременно случиться по всей стране. Он происходит точечно, захватывая все больше и больше поселений. При этом необходимо понимать, что редко, когда в одном месте отказывают все системы сразу: обрушаются дома, выходят из строя очистные сооружения, котельное и сетевое хозяйства, не ремонтируются дороги и не проводится благоустройство, отключаются свет и газ. Но тот или иной кризисный фактор присутствует сегодня в большей части населенных пунктов России. Причем с каждым годом к имеющимся прибавляются новые, приближая нас к критической отметке. Например, уже три года мы пытаемся решить проблемы в городе Усть-Кут Иркутской области, где ситуация доведена до критической. Чтобы хоть как-то выровнять ситуацию, туда вкладываются и федеральные, и региональные, и муниципальные средства.
Чтобы избежать кризиса по всей стране, необходимы огромные финансовые ресурсы. Мы не должны забывать, что сфера жилищно-коммунального обслуживания есть сфера социальная, политически высокорискованная для власти. Эта сфера даже в благополучной Англии сейчас вызывает серьезные противоречия, так как требует основательной правовой среды и культуры взаимоотношений между публичным характером предоставления услуг и интересами частного бизнеса. У нас подобных отношений нет, а правовое поле только выстраивается.
– Вы не думали о том, чтобы попросить денег на восстановление ЖКХ из Стабилизационного фонда?
– Эти разговоры ведутся на уровне нашего министра Александра Яковлева с членами правительства. Он неоднократно говорил, что необходимы средства на развитие городской инфраструктуры. Именно на развитие, потому что восстанавливать или модернизировать инженерные системы, которые изначально неэффективны, нет никакого смысла.
– На что будет делаться акцент в практической плоскости?
– В Минрегионе подготовлена концепция развития регионов. В ней ставка делается на развитие систем жизнеобеспечения городов с использованием современных технологий, проектных решений, материалов и оборудования. Нужно понимать, что в этой многообразной отрасли есть такие сферы, как водоотведение, благоустройство и дорожное строительство, которые всегда будут иметь бюджетную составляющую. В теплоснабжении же надо переходить на модульные, автономные системы подачи тепла. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе. Ведь большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными.
В городах, где реализуются такие инвестиционные проекты, как правило, затраты окупаются за 3-5 лет. Это относится к большим и средним городам России, где живет почти половина населения страны. В них объемы поставляемых ресурсов значительны и окупаемость выше. Но таких городов в стране всего около 200. Остальные россияне живут в малых городах и поселениях, где инфраструктура и жилье, построенное в период индустриального домостроения, также нуждаются в модернизации, но, пожалуй, бизнес туда придет не скоро. Муниципальных образований такого рода насчитывается 24 тыс. В этом случае потребуются бюджетные средства для развития, так как ни иностранный, ни отечественный инвестор туда не пойдет. Он будет инвестировать только в крупные, промышленно развитые города: Москву, Санкт-Петербург, Пермь, Оренбург и др.
– Но считается, что бизнес не особенно интересуется коммуналкой?
– Пока это действительно "спящий" для бизнеса сектор экономики. Но думаю, ненадолго. В других странах это совершенно нормальный, эффективно работающий сектор муниципальной экономики. Но там население оплачивает полностью все услуги, отлажена система тарифного регулирования. Управляющая компания, решившая поднять тариф, выносит это на публичное обсуждение, чтобы объяснить населению, почему она это делает. Кроме того, все это происходит в условиях стабильной экономики, в которой нет такого уровня инфляции, как у нас, и такого роста цен на энергоресурсы. В условиях постоянного роста цен на составляющие коммунального тарифа нам приходится объяснять населению, почему важно и нужно платить за услуги "полным" рублем. Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обуславливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций.
– Нужны будут крупные инвестиции в отрасль?
– Не только о привлечении инвестиций должна идти речь. Сегодня принципиально важно привести в коммунальный сектор эффективный бизнес-менеджмент. Это важнее, потому что инвестиции лишь его следствие. При отсутствии эффективного менеджмента не помогут никакие инвестиции, так как деньги у нас не раз закапывались в землю. Но частный бизнес должен оценить риски вхождения в этот сектор. Основных рисков, по существу, два. Во-первых, отсутствие должной культуры договорных отношений между собственником и оператором, а также между оператором и потребителями коммунальных услуг. В коммунальном секторе у нас договоры сейчас практически не работают. Во-вторых, ценообразование, тарифное регулирование. О варианте концессионных соглашений можно говорить только в том случае, если ответственность за регулирование тарифов на услуги тепло- и водоснабжения будет лежать на органах местного самоуправления, потому что ключевая позиция договора сдачи собственности в аренду или в концессию – это договоренность о том, как будет выстраиваться ценовая политика.
– Вы сейчас упомянули концессионные соглашения. Накануне Государственной думой в первом чтении принят соответствующий законопроект. Чем он важен для коммунальной отрасли?
– Отсутствие Закона "О концессионных соглашениях" мешает инвесторам эффективно и не опасаясь произвола властей вкладывать средства в модернизацию объектов публичной инфраструктуры, которую нельзя приватизировать: в обновление коммунальных сетей, в строительство дорог и т.д. Смысл договора концессии в том, что частный оператор и муниципалитет делят между собой риски по состоянию и развитию коммунальной инфраструктуры. Заключается контрактное соглашение, формируется соответствующая тарифная политика, концессионер принимает на себя определенные инвестиционные обязательства. В такой ситуации задача органов местной власти – не принимать участие в управлении, а отслеживать только через систему мониторинга, систему целевых показателей, насколько хорошо концессионер выполняет свои обязанности, справляется он с поставленной задачей или не справляется. Государству же необходимо решить две проблемы: сформировать доступную, последовательную методику ценообразования, которая заинтересовала бы в сокращении затрат, и создать систему взаимоотношений между частным бизнесом и муниципальной или государственной собственностью. Радует, что Закон "О концессионных соглашениях" принят Федеральным собранием в весеннюю сессию.
– Тарифное регулирование есть некий компромисс между поставщиками и потребителями?
– С точки зрения того, какое качество услуг мы хотим иметь в конкретном поселении. То есть в любом случае ответственность лежит на местном сообществе, все операции проходят через соответствующие институты – органы местного самоуправления. Эту проблему местное сообщество обязано осознавать и решать в каждом отдельном случае. А для того, чтобы успешно ее решить, нужны достаточно жесткие методические правила. Такие правила, безусловно, будут прописаны на федеральном уровне. Регулирование – это ответственность двух сторон. И задача федерального законодательства – определение меры ответственности регулятора.
– Давайте еще раз уточним, когда ЖКХ будет передано на местный уровень?
– Начиная с 2006 г. законодательно ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения отнесена к предметам ведения местного самоуправления. Коммунальные предприятия тепло- или водоснабжения должны стать акционерными предприятиями, 100% акций которых пока будут принадлежать муниципалитету. Такая модель, связанная с закреплением собственности за органами местного самоуправления и с привлечением частного бизнеса для управления собственностью, на наш взгляд, крайне привлекательна для бизнеса. Вариант, где собственность остается муниципальной, а работает на ней частный бизнес, – это путь, по которому сейчас идут страны третьего мира. Подобная практика открывает перспективы для развития бизнеса в этом секторе муниципальной экономики, привлечение сюда инвестиционных ресурсов, так как становится понятной и прозрачной экономика этой деятельности.
– Что должно быть сделано на местном уровне?
– Сейчас мы реализовывали один из самых непопулярных элементов реформы: повысили уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг до 100%. Это то, что можно было сделать с федерального уровня в рамках формирования межбюджетных отношений. Местная власть должна принять решение: либо она оставляет коммуналку вообще без денег, либо идет на непопулярные для себя меры и также увеличивает оплату жилья и коммунальных услуг до 100%. В тех регионах, где этот процесс происходит последовательно, где соблюдался режим повышения оплаты, там население вообще не обратило внимания на этот процесс, тем более что регионы ввели новую, разработанную Федерацией систему социальной защиты населения.
– Вы говорите о монетизации льгот в ЖКХ?
– Хочу подчеркнуть, что у нас не было и не будет никакой монетизации: мы уже давно используем совсем другой механизм. В большинстве регионов страны осуществлен переход к адресной социальной защите малоимущих категорий населения по оплате жилищно-коммунальных услуг через персонифицированный учет граждан, нуждающихся в социальной поддержке и предоставлении им субсидий и льгот. Теперь деньги на оплату ЖКУ, включая социальную помощь государства, концентрируются у потребителя услуг, и он «полным» рублем рассчитывается за ЖКУ. В этом году государство особенно постаралось по максимуму выполнить свои финансовые обязательства перед малоимущими и льготниками.